Auto 1112/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Expediente: CJU-803
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 3 Civil Municipal de Bogotá y la Sección Tercera Oral del Juzgado 31 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá
Magistrado ponente:
Bogotá D. C., primero (1) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Entre 2016 y 2017, la Entidad Promotora de Salud (en adelante, EPS) Sanitas S.A. (en adelante, Sanitas), presentó, a través de apoderada judicial, reclamaciones administrativas en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES) y del Ministerio de Salud y Protección Social con el fin de obtener el reconocimiento y pago del dinero que dicha EPS destinó para garantizar, en favor de algunos usuarios, la cobertura efectiva de servicios y/o tecnologías no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud (hoy, PBS) y no financiados por la Unidad de Pago por Capitación (en adelante, UPC). Para el efecto, discriminó 330 recobros organizados en 367 ítems. De igual forma, la EPS Sanitas solicitó el reconocimiento y pago de los gastos administrativos en los que incurrió para dar gestión y manejo a las prestaciones antes mencionadas.[1] No obstante, tales reclamaciones fueron negadas en sede administrativa.
2. En consecuencia, en febrero de 2018, la EPS Sanitas formuló demanda ordinaria laboral a través de apoderada en contra del Ministerio de Salud y Protección Social la Nación y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES) con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los dineros antes especificados. No obstante, la EPS también solicitó que se condene al extremo demandado a pagarle, por concepto de lucro cesante, intereses moratorios sobre el monto consolidado correspondiente al recobro de la prestación de medicamentos y tecnologías no incluidos en el POS (hoy, PBS), y a la gestión administrativa en que incurrió la EPS. Como pretensión subsidiaria al pago de intereses moratorios, la accionante pidió que se ordene pagar las otras sumas de dinero adeudadas actualizadas conforme a la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC)[2].
3. Sometido el asunto a reparto el 13 de febrero de 2018, la demanda correspondió al Juzgado 7 Laboral del Circuito de Bogotá, quien decidió rechazar la acción mediante providencia de 12 de marzo de 2018, por falta de competencia, y resolvió remitir el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá, además de proponer conflicto negativo de competencia en caso de que el Juzgado al que corresponda el asunto por reparto tampoco acepte tener competencia para resolver la demanda.[3]
4. En sustento de lo anterior, el Juzgado 7 Laboral de Bogotá indicó que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral no era la competente para conocer del asunto sometido a su conocimiento, a la luz de los numerales 4 y 6 del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo. En ellos se establece que la competencia de la especialidad laboral se circunscribe a casos que, de un lado, además de involucrar al sistema de seguridad social integral, se susciten entre los afiliados, los beneficiarios, los usuarios o los empleadores, y las entidades administradoras y prestadoras, y/o, de otro lado, se originen en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado. Con base en lo anterior, y a partir de lo dicho por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en providencia de 23 de marzo de 2017,[4] señaló que la cuestión planteada en la demanda presentada por la EPS Sanitas se refería a títulos consistentes en cuentas de cobro y facturas que no se refieren a servicios personales sino a contratos mercantiles suscritos entre sociedades de esa naturaleza. Por esta razón, el Juzgado 7 Laboral consideró que el asunto era de competencia de los Juzgados Civiles.[5]
5. En contra de esta decisión, la EPS Sanitas presentó recursos de reposición, y en subsidio, de apelación, bajo el argumento de que la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura ha sostenido que la jurisdicción competente para conocer de casos como el que se planteaba era la ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.[6] Mediante Auto de 6 de abril de 2018, el Juzgado 7 Laboral del Circuito de Bogotá resolvió no reponer el Auto de 12 de marzo de 2018, en el que se dispuso rechazar la demanda laboral elevada, además de no conceder el recurso de apelación. En sustento de su decisión esbozó argumentos similares a los ya expuestos, refiriéndose además a algunas disposiciones de la Constitución Política de 1991 y de la Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.[7]
6. La demanda fue sometida a reparto el 26 de abril de 2018 y le correspondió al Juzgado 8 Civil del Circuito de Bogotá, que resolvió, mediante Auto de 10 de mayo de 2018, rechazar la demanda por falta de competencia dado que el monto de las pretensiones, según indicó, ascendía a $47679.729 millones de pesos, correspondía a un proceso de menor cuantía, por lo que los Juzgados Civiles Municipales de Bogotá serían los competentes para conocer del asunto con base en el artículo 18 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso. En consecuencia, el Juzgado 8 Civil ordenó oficiar en el sentido de someter a reparto la demanda entre tales juzgados.[8]
7. La demanda fue repartida de nuevo el 25 de mayo de 2018, fecha en la que su conocimiento fue asignado al Juzgado 3 Civil Municipal de Bogotá, el cual consideró, mediante Auto de 20 de junio de 2018, que la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil no era la competente, sino la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al efecto, citó varios artículos de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), en los que se establece que el medio de control de reparación directa procedía para demandar la reparación del daño antijurídico causado por un hecho, una omisión o una operación administrativa causado por entidades públicas. Al respecto, también explicó que, por estar dirigida la demanda en contra de dos entidades públicas, a saber, la ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social, el asunto escapaba de la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Por consiguiente, el Juzgado 3 Civil Municipal de Bogotá decidió rechazar la demanda y ordenar su sometimiento a reparto entre los jueces administrativos del circuito.[9]
8. El 13 de marzo de 2020, la demanda fue repartida a la Sección Tercera Oral del Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual sostuvo que el conocimiento del asunto no era de su competencia, sino de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Para el efecto, se basó en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, en el artículo 2 del Decreto Ley 2158 de 1948, Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y en lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 antes mencionada, con respecto a la competencia de los jueces laborales en los procesos que se lleven en contra las entidades que administran el sistema de salud. Al efecto, también hizo mención de varias decisiones del Consejo Superior de la Judicatura en las que, en hechos similares de recobro, se había resuelto asignar el conocimiento de tales asuntos a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, y no a la de lo contencioso administrativo. Por estas razones, decidió proponer conflicto negativo de jurisdicción con el Juzgado 7 Laboral del Circuito de Bogotá, al cual le correspondió en primer lugar por reparto el conocimiento de la demanda elevada. De igual forma, resolvió remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera el conflicto de jurisdicción propuesto.[10]
9. Posteriormente, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió este conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional.
10. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, y le hizo envío del expediente el 9 de julio del mismo año.[11]
II. CONSIDERACIONES
Competencia
11. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
12. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando ( ) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[13]
13. En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Primero, un presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[14] En segundo lugar, un presupuesto objetivo, que requiere de la existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[15] Finalmente, en tercer lugar, es necesario que se acredite un presupuesto normativo, que requiere que las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[16]
14. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores supuestos, por las siguientes razones.
15. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
16. Existe una controversia entre el Juzgado 3 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer de y resolver una demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES, y con la cual se pretende obtener: (i) el recobro de los gastos en que incurrió dicha EPS en 367 ocasiones como consecuencia de la cobertura de servicios y tecnologías no incluidos en el POS (hoy, PBS) ordenados a sus afiliados, así como (ii) el pago de los gastos administrativos inherentes a la gestión y el manejo de las prestaciones excluidas del POS (hoy, PBS) o no financiadas por las UPC, y (iii) el reconocimiento de los intereses moratorios que se hubieren causado sobre los montos anteriores.
17. Todos los despachos acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. En concreto, el Juzgado 3 Civil Municipal de Bogotá sostuvo que la demanda debía ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo con base, entre otras normas, en lo dispuesto en el CPACA con respecto al contenido y competencia para conocer de la acción de reparación directa. Finalmente, el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá estimó que la demanda debía ser resuelta por los jueces laborales, con fundamento en la organización del Sistema de Seguridad Social en Salud en la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo de la Judicatura.
Asunto objeto de decisión
18. En el Auto 389 de 2021, la Corte Constitucional estudió un conflicto de jurisdicciones que se presentó entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y un Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad. En esa oportunidad se discutía cuál de las dos autoridades judiciales debía conocer de una demanda en la que, como ocurre en el caso sub examine, se pretendía el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero presuntamente adeudadas a la EPS Sanitas, que corresponderían a los recobros derivados de la prestación de servicios y procedimientos médicos no incluidos dentro del POS (hoy, PBS).
19. Al resolver la controversia, la Sala Plena determinó que el trámite del proceso correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y, para tal efecto, estableció la siguiente subregla:
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[17], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.[18]
20. Para llegar a esta conclusión, la Corte señaló que, cuando la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el POS (hoy, PBS) su trámite corresponde a los jueces administrativos.[19] Lo anterior, porque: i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo,[20] y, ii) en calidad de tal, es a través de actos administrativos que manifiesta su voluntad al reconocer -o no- el pago de prestaciones de salud.[21]
21. Así las cosas, conforme a la regla jurisprudencial aludida, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros, derivados de prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy, PBS). Ello con fundamento en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[22]
Caso concreto
22. La Sala Plena advierte que en el presente caso se generó un conflicto negativo de jurisdicciones entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el Juzgado 3 Civil Municipal de Bogotá, y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa, el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá.
23. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera Oral-, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS Sanitas.
24. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, según la cual el ( ) conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo ( ).
25. En consecuencia, la Corte ordenará la remisión del presente expediente al Juzgado 31 Administrativo Oral de Bogotá -Sección Tercera-, y ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre el Juzgado 3 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera Oral-, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera Oral- es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la EPS Sanitas.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-803 al Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera Oral- para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique la presente actuación al Juzgado 3 Civil Municipal de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados en el proceso judicial.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital: 01CuadernoPrincipalFolios1-134.pdf, pp. 52, 76, 82 y 105.
[2] Ibíd., pp. 210, 107, 110 y 115.
[3] Ibíd., pp. 210, 213 y 214.
[4] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Auto APL2642-2017 de 23 de marzo de 2017. Rad.: 1100123000020160017800.
[5] Expediente digital: 01CuadernoPrincipalFolios1-134.pdf, p. 213.
[6] Ibíd., p. 215.
[7] Ibíd., pp. 219 y 220.
[8] Ibíd., pp. 223 y 224.
[9] Ibíd., pp. 226 y 228 a 230.
[10] Ibíd., pp. 232 a 237.
[11] Expediente digital: CJU-0000803 Constancia de Reparto.pdf, p. 1.
[12] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[13] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
[18] Fundamento jurídico 54 del Auto 389 de 2021.
[19] En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena delimitó el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las controversias sobre recobros en los siguientes términos: ( ) los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de [competencia de la Superintendencia de Salud], con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados ( ).
[20] Cfr. Fundamentos jurídicos 35, 36 y 37 del Auto 389 de 2021.
[21] Cfr., fundamento jurídico 40 del Auto 389 de 2021.
[22] La norma en cita dispone que: la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (las negrillas están fueran del texto original).